Систе́ма сде́ржек и противове́сов, принцип разделения властей, рассматриваемый учёными как один из самых значимых и фундаментальных принципов, характерных для конституционного строя.

Разделение властей – это институциональный механизм, который предполагает сдержки и противовесы, обеспечивающие взаимный контроль государственных органов. Когда речь идёт о конституционном государстве, главная цель любых конституционных механизмов – это создание условий, предотвращающих злоупотребления властью. Данной цели как раз и служит система сдержек и противовесов.

Как отмечает Ю. А. Тихомиров, наличие системы сдержек и противовесов служит необходимым механизмом «легального разрешения коллизий между властями» (Тихомиров. 2001). В классическом понимании термин «сдержки и противовесы» в иных публичных отраслях права – административном, уголовном, муниципальном – не встречается, поскольку эти отрасли не регулируют правоотношения, объектом которых служит разделение властей, а потому данная правовая категория характерна исключительно для конституционного права.

Для уяснения содержания системы сдержек и противовесов в контексте принципа разделения властей следует обратиться к доктрине французского и американского конституционного права – родоначальникам принципа разделения власти как основы организации государственной власти. Уже Ш. Л. Монтескьё, возражая против практики неделимости государственной власти во времена феодального абсолютизма, предлагал разделить все государственные органы на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Сформулированная им концепция разделения властей (франц. séparation des pouvoirs) составила основу теории и практики конституционализма уже на первичном этапе их формирования.

Указанный принцип был положен в основу Конституции США 1787 г., в которой впервые на конституционном уровне была закреплена система реально функционирующих сдержек и противовесов. Несмотря на то что непосредственно в тексте статей Конституции США принцип разделения властей не упоминается, через систему сдержек и противовесов он отражён в определении конституционно-правового статуса высших органов США – президента, Конгресса и Верховного суда. В связи с этим принцип разделения властей и система сдержек и противовесов закономерно длительное время исследовались именно американскими учёными. В частности, как указывают исследователи университета Беркли Дэвид Каррилло и Дэнни Чу, принцип разделения властей является базовой философией американской государственной системы, поскольку устанавливает систему сдержек и противовесов для защиты каждой ветви власти от злоупотреблений других ветвей (Carrillo. 2011). Разделение властей и система сдержек и противовесов даже более чем Билль о правах является главной защитой свободы личности в США.

Сегодня разделение властей всё чаще рассматривается именно как система сдержек и противовесов, необходимых для оптимального государственного управления. Однако в Великобритании и других странах общего права (за исключением США) теория разделения властей пользовалась гораздо меньшей известностью, поскольку в Великобритании большинство институтов развивались в целях достижения баланса между монархом (а с 2019 и правительством) и парламентом, в связи с чем эта система напоминает больше баланс сил, чем формальное разделение (Benwell). А ветви исполнительной и законодательной власти рассматриваются как «тесный союз», который британский экономист и политический философ Уолтер Баджот называл «эффективным секретом английской Конституции» (Bagehot. 1867. P. 12, 17).

В целом система сдержек и противовесов как составная часть принципа разделения властей закреплена в конституциях большинства демократических стран, в каждой из которых был записан свой особый способ поддержания конституционно-правового баланса различных ветвей власти.

В систему сдержек и противовесов входят следующие элементы:

• формирование трёх ветвей власти различными способами [например, избрание народом посредством прямых выборов президента и парламента (или одной из его палат при бикамерализме), формирование судебной власти путём назначения судей, формирование правительства путём назначения на должность после утверждения кандидатур парламентом];

• соизмеримость, но не совпадение сроков полномочий высших органов государственной власти, принадлежащих различным ветвям власти (различные сроки полномочий президента как главы исполнительной власти и парламента или несовпадение момента начала и окончания сроков их полномочий, несовпадение сроков полномочий правительства и парламента и т. д.);

• наличие на каждом рычаге взаимодействия «противовеса» – полномочий компенсационного типа, реализация которых приведёт к балансу в реализации публичной власти (например, у исполнительной и законодательной власти «квазисудебных» полномочий, у исполнительной власти – «квазизаконодательных», и т. п.);

• наличие на каждом рычаге взаимодействия ветвей власти соответственно «сдержек» – возможности участия в применении конституционно-правового принуждения к какой-либо ветви власти, иначе – наличие возможности сдержать излишний активизм какой-либо ветви власти в осуществлении присущих ей полномочий.

Приведём ряд примеров, иллюстрирующих наличие в российской правовой системе и зарубежной правоприменительной практике сдержек и противовесов.

Предупредить конституционный конфликт, порождённый пробелом либо коллизией законодательства, может исполнительная власть в порядке делегированного законотворчества. Делегированное законотворчество (англ. delegated law) – это изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий. Такое делегирование по своей сути есть передача права на принятие законов государственному органу (в частности, правительству), который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает (Дзыбова. 2006). Явление делегированного законотворчества известно и российской практике конституционного строительства и признано Конституционным Судом РФ (определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 № 456-О; от 3 ноября 2006 № 545-О/2006).

В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования законодательных полномочий исполнительной власти на экономику и общественно-политическую жизнь можно привести американский опыт массивного делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом в 1930-х гг. 20 в., в период Великой депрессии, а также аналогичный опыт США 70-х гг. (президентство Р. Никсона) и отчасти 1980-х гг. (президентство Р. Рейгана) 20 в. (Боботов. 1997).

При делегированном законотворчестве исполнительная власть получает «квазизаконодательные» полномочия, что позволяет ей не только оперативно реагировать на изменяющиеся общественные правоотношения, но и своевременно заполнять законодательные пробелы. Определённые «квазисудебные» полномочия принадлежат в системе сдержек и противовесов законодательной власти. Это иллюстрирует механизм импичмента Президента в РФ. Согласно ч. 1 ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешён от должности Советом Федерации РФ только на основании выдвинутого Государственной Думой РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверждённого заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При этом в соответствии со статьями 176–178 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутое обвинение должно быть фактически обосновано, что подлежит проверке специальной комиссией, которая избирается Государственной Думой РФ в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии (О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). Таким образом, одна из палат высшего законодательного органа страны фактически должна осуществить квалификацию содеянного Президентом РФ как государственной измены или иного тяжкого преступления, что предотвращает конфликт интересов Президента РФ с представителями судебной власти, назначаемыми либо непосредственно Президентом РФ, либо по его представлению (части 1 и 2 ст. 128 Конституции РФ).

Классическими примерами системы сдержек и противовесов в законодательном процессе РФ являются:

• право вето президента. В случае если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его (сдержка), то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее ⅔ от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию (противовес) (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Аналогичный в части вето президента механизм предусмотрен в разделе 7 ст. I Конституции США 1787 г.;

• право законодательной инициативы. Принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения (сдержка) (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

• возврат закона, переданного на подписание Президенту РФ, в связи с нарушением процедуры его принятия (сдержка). Данная мера прямо не предусмотрена Конституцией РФ, вместе с тем она была сформулирована Конституционным Судом РФ. В частности, в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П Конституционный Суд РФ заключил: в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. Такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания – «отклонением» согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ. Это связано с тем, что установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.